安保激変

2019年1月17日

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村野 将 (むらの・まさし)

岡崎研究所研究員

拓殖大学大学院博士前期課程修了。現在、日本国際問題研究所「安全保障政策のボトムアップレビュー」研究委員等を兼任。その他、Pacific Forum CSIS Young Leaders Program、米国務省International Visitor Leadership Program(National Security Policy Process)招聘。専門は、米国の国防政策、核・ミサイル防衛を含む拡大抑止政策、シナリオ演習。

 2018年12月18日、政府は新たな「防衛計画の大綱(防衛大綱)」と「中期防衛力整備計画(中期防)」を閣議決定した。

 発表に際して特にメディアの注目を集めたのが、いずも型護衛艦の改修およびF-35Bの導入に絡む、いわゆる「空母化」問題であった。防衛大綱は、中長期的な自衛隊の体制を示す文書であるから、特定の装備品の取得・改修に注目が集まるのも無理はない。しかし、護衛艦や戦闘機といった単一の装備品だけを見ていても、防衛大綱が描こうとする日本の防衛戦略の全体像を評価することはできない。まして、「攻撃型空母」や「多用途運用護衛艦」といった空母の定義をめぐる議論や、それが専守防衛の原則に反するかどうかといったような議論は、(政府説明の正当性を問うべき論点ではあっても)防衛戦略の有効性を検証する上では直接関係のない、本質から外れた議論である。

護衛艦「いずも」の「空母化」問題が話題だが……(写真:新華社/アフロ)

 そこで本稿では、(1)防衛大綱とはどのような性格の文書なのか、(2)防衛戦略とはどのように組み立てられるものなのか、という基本的なポイントを押さえながら、新たな大綱を筆者の視点から評価してみたい。

*防衛大綱は策定された元号をとって、「2013年(平成25年)版の防衛大綱=25大綱」「2018年(平成30年)版防衛大綱=30大綱」と略称されることが多い。以下の記述はこれに準じる。

日本の戦略文書体系と防衛大綱の位置付け

 今日、日本の安全保障・防衛に関する戦略・政策文書は、外交政策及び防衛政策を中心とした国家安全保障の基本方針を示す「国家安全保障戦略」、10年程度先の将来を想定した防衛力整備及び防衛戦略の指針である「防衛大綱」、今後5年間の具体的な装備調達計画である「中期防」からなり、これらに基づいて毎年の予算が要求・策定されることになっている。国家安全保障戦略→防衛戦略→調達計画→年度予算という階層的な文書体系は、米国などの諸外国と比べてもスタンダードなものだが、日本政府が現在の文書体系を整えたのは、前回の改定=2013年12月からと比較的最近である。

 そもそも、各国の戦略文書が階層的に構成されているのは、その国が目指したい国家観・世界観=ビジョンを上位の文書で示し、それが下位の防衛戦略や調達計画にどのように繋がっていくかを国内外に透明性のある形で説明するためである。中でも防衛大綱は、(1)情勢認識や防衛の基本方針といった概念、(2)自衛隊の体制整備の方向性、そして(3)戦闘機や艦艇の数など具体的な戦力構成を示す「別表」という、概ね3つの要素から構成されているが、2013年に初めて国家安全保障戦略が策定されるまで、ビジョンに相当する記述は防衛大綱の(1)の部分に書き込まれていた。

 だが、防衛大綱は本来防衛力整備の方針を示すための文書であるから、あまり広範な内容を大綱に詰め込むことは文書の性格上、適切ではない。そうした観点から、2013年に改めて日本の外交・安全保障・防衛戦略を司る文書体系が整理されることとなった(*結果、2013年12月には国家安全保障戦略、防衛大綱、中期防が同時に閣議決定・公表された)。

 ところが今回、国家安全保障戦略の見直しは行われていない。これは本来の戦略策定プロセスからすると、些か不自然である。防衛大綱は、名目上10年程度の将来を見越したものではあるが、実際のところ近年の大綱は、6年(16大綱→22大綱)、3年(22大綱→25大綱)、5年(25大綱→30大綱)とかなり短期間で改定されている。この不定期な見直しの背景には、政権交代といった内政上の要因も含まれるものの、より本質的な要因としては、日本の安全保障環境が極めて速いスピードで変化していることが大きい。今回の大綱でも、「Ⅰ 策定の趣旨」や「Ⅱ 我が国を取り巻く安全保障環境」の項目で、国際社会のパワーバランスの変化が加速化・複雑化し、既存の秩序をめぐる不確実性が増大していることを見直しの理由として挙げている。

 当然、防衛戦略の前提となる情勢認識と、より包括的な安全保障戦略の情勢認識は一致しているべきものであるから(*事実、国家安全保障戦略と25大綱の前半部分の内容は、かなり重複している)、防衛大綱の記載する情勢認識だけを大幅に変更して、国家安全保障戦略を改定しないとなれば、階層的に作られているはずの文書体系の繋がりに歪みが出てきてしまう。

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